Strafferettslig foreldelse i miljølovgivningen – en unavigerbar labyrint?

Artikkelen stod på trykk i årets første utgave av Økokrims fagblad «Miljøkrim». 

I HR-2020-955-A behandlet Høyesterett en sak om straffeansvar for et settefiskselskap som hadde overtappet sin vannkilde til et nivå under tillatt grense. Saken reiste sentrale rettslige problemstillinger om nødrett og strafferettslig foreldelse. Artikkelen fokuserer på sistnevnte. Strafferettslig foreldelse i spesiallovgivningen har vært gjenstand for debatt her i Miljøkrim tidligere, særlig ved artikler av statsadvokat Aud Slettemoen i 2009, 2010 og 2016 og senest ved statsadvokat Magne Nyborg i forrige utgave av bladet.

Kort om saken

Settefiskselskapet hadde tillatelse til å tappe vann fra et naturreservat. Sommeren 2014 var usedvanlig tørr, og det oppstod en situasjon hvor selskapet måtte velge mellom å tappe vann så vannstanden ble lavere enn det tillatte nivået, og å la fisken dø. Et av de sentrale spørsmålene var om forholdet var strafferettslig foreldet.

Settefiskselskapet ble frifunnet i tingretten, men dømt til foretaksstraff med ileggelse av bot på 250 000 kroner og inndragning av 1,8 millioner kroner i Gulating lagmannsrett. Settefiskselskapets anke over Gulating lagmanns­retts dom ble forkastet, og lagmannsrettens dom ble stående.

Høyesteretts avgjørelse i HR­2020­955­A sier noe om hvilket ansvar en bedrift har for å forebygge en mulig nødrettssituasjon, og legger klare føringer for gjeldende rett i fremtidige liknende saker. Dommen etterlater imidlertid et spørsmål om hvorvidt Høyesterett har sviktet i å opprettholde forutberegnelighetsidealet i spørsmål om strafferettslig foreldelse, et ideal som ellers står som en grunnstein i strafferettslæren.

Foreldelse

Innledning

Spørsmålet om hvorvidt den grove strafferammen i straffebud under naturlovgivningen skal legges til grunn for den strafferettslige foreldelsen av mild miljøkriminalitet, har vært preget av teoretisk debatt og uenighet i lang tid. På den ene siden har statsadvokat Slettemoen i Miljøkrim (i 2009, 2010 og 2016) argumentert for bruk av en lang foreldelsestid. På den annen side har Backer, i sin kommentarutgave til naturmangfoldloven (2010), argumentert i motsatt retning. Statsadvokat Knut Istad har også kommentert spørsmålet, i sin artikkel i Miljøkrim nr. 2/2012.

Selv Høyesterett kan synes å ha vært uenig med seg selv.

I tillegg til foreldelse behandlet Høyesterett i HR­2020­955­A blant annet spørsmål om nødrett. Normen for når man er i en nødrettssituasjon, og når situasjonen er selvforskyldt, er et sentralt tema der det er stort behov for presisering fra Høyesterett, både blant jurister og ikke­jurister. Spørsmålet kan omtales som kjernepensum i strafferetten.

Spørsmålet om foreldelse er derimot ikke kjernepensum, men heller et spørsmål som de fleste vil omtale som «finjuss». Til tross for kompleksiteten i problemstillingen og utilgjengeligheten for ikke­jurister er dette et spørsmål som kan ha stor praktisk betydning for privatpersoner og foretak innen naturbruks­ næringen. Etter min mening feiler Høyesterett i å legge klare føringer for hvor lenge et foretak vil kunne risikere straffeforfølgelse etter relativt milde overtredelser. Uforutberegneligheten og utilgjengeligheten fortsetter å råde på dette området.

Nærmere om foreldelsesspørsmålet

I strafferetten er det slik at straffbare handlinger foreldes. Dette betyr at de ikke kan forfølges strafferettslig når det har gått en viss tid etter at handlingen ble utført.

Denne fristen (foreldelsesfristen) regnes ut fra hvor høy strafferamme straffebudet handlingen rammes av, har. Eksempelvis har mindre tyveri (nasking) en foreldelsesfrist på 2 år (strafferammen er bøter), mens grovt tyveri har en foreldelsesfrist på 10 år (strafferamme på 6 års fengsel). For de alminnelige forbrytelsene som er hjemlet i straffeloven (som voldslovbrudd, narkotikaovertredelser og vinningskriminalitet), rammes milde og grove overtredelser av ulike straffebud, slik at de har ulike foreldelsesfrister. Slik er det ikke i spesiallovgivningen, for eksempel i miljølovgivningen, som naturmangfoldloven, forurensningsloven, akvakulturloven og vannressursloven. Her står grove og milde overtredelser i samme paragraf.

Spørsmålet for Høyesterett var da om man skal beregne foreldelsesfristen ut fra strafferammen for den milde (hovedrammen) eller den grove (siderammen) overtredelsen. Problemstillingen kommer særlig på spissen når overtredelsen faktisk ikke er grov, og det ikke er tatt ut tiltale for grov overtredelse. Dette var tilfellet for Høyesterett i HR­2020­955­A. Høyesterett skriver:

Det rettslige utgangspunktet er at hvis siderammen knytter seg til konkrete omstendigheter, som for eksempel dødsfølge, avgjøres foreldelsesspørsmålet av hvilken strafferamme som er aktuell i den konkrete saken. Knytter den forhøyede strafferammen seg derimot til generelle forhold, for eksempel ´særdeles skjerpende omstendigheter´, er denne rammen avgjørende, uavhengig av om slike omstendigheter foreligger i saken.

[…] Også når loven oppstiller momenter som det skal legges vekt på for å avgjøre om det foreligger grov overtredelse eller særdeles skjerpende omstendigheter, er det i utgangspunktet den høyere strafferammen som er avgjørende […]

Unntak fra disse utgangspunktene kan følge av en konkret tolkning av vedkommende straffebestemmelse, se Rt-2010-850 avsnitt 24. Rt2015-940 gir et eksempel på at det er gjort et slikt unntak for så vidt gjelder spørsmålet om påtalekompetanse. Høyesterett la i avgjørelsen vekt på klare uttalelser i forarbeidene.

Høyesterett trekker her opp klare linjer om utgangspunktet for beregning av foreldelsesfristen. Avgjørende er om den grove strafferammen knytter seg til spesifikke momenter (eksempelvis dødsfølge eller verdien av en gjenstand) eller generelle momenter (slik som «grov» overtredelse eller «særdeles skjerpende» omstendigheter). Høyesterett skriver videre at det avgjørende synes å være om karakteristikken av overtredelsen som mild eller grov overlates til rettens skjønn eller ikke.

For all miljølovgivning (med få unntak) er det gitt straffebestemmelser hvor avgjørelsen om hvorvidt overtredelsen er grov, beror på rettens skjønn. Bestemmelsene er ofte bygget opp med en liste over momenter for å avgjøre hvorvidt overtredelsen er «grov», eller om det foreligger «særdeles skjerpende omstendigheter».

Listen er som regel ikke uttømmende, slik at retten har adgang til å vektlegge også andre momenter. Når retten skal ta stilling til om overtredelsen er grov eller mild, må den derfor foreta en vekting av momentene som taler for og imot grov overtredelse. Det er ingen automatikk i at en overtredelse er mild eller grov – avgjørelsen beror på rettens skjønn.

Etter Høyesteretts dom HR­2020­955­A skal foreldelsesfristen regnes fra den høyeste strafferammen, selv om overtredelsen faktisk er mild. Unntak fra dette utgangspunktet kan tenkes der hvor det er klart drøftet og fastslått i lovens forarbeider at resultatet skal være annerledes. Et kjent eksempel er Rt. 2015 s. 940, hvor Høyesterett kom til at det var politiet som hadde påtalekompetanse etter forurensningsloven § 78 første ledd. I likhet med beregningen av foreldelsesfristen avgjøres påtalekompetansen ut fra hvilken strafferamme som legges til grunn. Det kan derfor synes rart at Høyesterett kommer til at politiet har påtalekompetanse etter forurensingsloven § 78 første ledd, samtidig som den øvre strafferammen i vannressursloven § 63 er avgjørende for foreldelsesspørsmålet etter den loven. Dette all den tid bestemmelsene er så å si like, og vannressurslovens straffebestemmelse er bygd opp med forurensingsloven som ideal. Grunnen til Høyesteretts diskrepans er – ifølge Høyesterett – klare uttalelser i forurensningslovens forarbeider (Ot.prp. nr. 11 (1979–1980) side 77) om påtalekompetanse. I proposisjonen står det:

Norges Industriforbund har f.eks. pekt på at med de strafferammer som ble foreslått i utkastet, vil enhver overtredelse av bestemmelsene om forurensning bli regnet som en forbrytelse, ikke som forseelse. Forbundet går inn for at overtredelse av loven som hovedregel skal være forseelse. Strafferettslig vil det bl.a. bety at forsøk ikke kan straffes, men dette har liten betydning så omfattende som gjerningsbeskrivelsen er utformet. Prosessuelt vil den viktigste følge være at påtalespørsmålet kan avgjøres av politiet.

Departementet finner at atskillig taler for å følge Industriforbundets forslag. [...] En er derfor blitt stående ved å nøye seg med bøter eller fengsel inntil 3 måneder som alminnelig strafferamme, og det følger da av strl. § 2 at overtredelse regnes som forseelse. Det kan stilles spørsmål ved hvor klare disse uttalelsene er. Departementet slutter seg ikke direkte til Norges Industriforbunds uttalelser om at den prosessuelle effekten vil være at politiet har påtalekompetansen. Det eneste som legges til grunn av departementet, er at overtredelse av forurensningsloven § 78 første ledd er å regne som en forseelse.

Særlig sammenliknet med uttalelsene på side 275 i vannressurslovens forarbeider (Ot. prp. nr. 39 (1998–1999)) kan man spørre seg om hvor grensen går for hvor klare uttalelsene må være for at man skal gjøre unntak fra utgangspunktet:

Utk § 68 første ledd fastsetter hvilke overtredelser som er straffbare og oppstiller en ordinær strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre måneder. Overtredelse av første ledd regnes som forseelse, jf. strl § 2.

Videre står det følgende på proposisjonens side 368:

Første ledd fastsetter hvilke overtredelser som er straffbare etter bestemmelsen og oppstiller en ordinær strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre måneder. Overtredelse av første ledd regnes dermed som forseelse, jf strl § 2.

Oppsummert er forurensningslovens og vannressurslovens ordlyd så å si like, og begge forarbeider legger til grunn at bestemmelsenes.første ledd skal regnes som forseelser. Diskrepansen som gjenstår – og som dermed kan begrunne at Høyesterett kommer til ulike resul­tater, og at det er «klare uttalelser» i forarbeidene som tilsier fravikelse av utgangspunktet – er at Norges Industriforbund i sin høringsuttalelse til forurensingslovens forarbeider legger til grunn det selvsagte; at politiet har påtalekompetanse for forseelser.

Høyesteretts begrunnelse i HR­2020­955­A for hvorfor Høyesterett ender på et avvikende resultat fra Rt. 2015 s. 940, fremstår etter dette som verken klar eller overbevisende. Det er høyst usikkert om disse to avgjørelsene kan leve i lag som gjeldende rett.

Men etter dommen kan dagens rettsstilling oppsummeres på følgende måte: Utgangspunktet er at den grove strafferammen (siderammen) er avgjørende for beregning av foreldelsesfristen, også ved milde overtredelser. Unntak fra dette gjøres dersom det er klare holdepunkter i lovens forarbeider for at den milde strafferammen (hovedrammen) skal legges til grunn.

For de øvrige lover i spesiallovgivningen som Høyesterett ennå ikke har tatt stilling til, må man derfor inn og finlese forarbeidene. Deretter må man vurdere om eventuelle uttalelser om foreldelse eller påtalekompetanse er klare nok til å gjøre unntak fra hovedregelen. Grensen for når uttalelser er klare nok til å gjøre unntak, fremstår etter HR­2020­955­A som syltynn.

Dette er en komplisert og lite tilgjengelig fremgangsmåte for ikke­jurister som vil finne ut hvor lenge en må belage seg på å risikere eller forvente å bli strafferettslig forfulgt for bagatellmessige overtredelser. Løsningen gir et svært negativt bidrag til forutberegnelighetsidealet som ellers råder i strafferetten; et ideal som var et bærende hensyn bak innføringen av straffebestemmelser oppdelt etter grovhet i straffeloven av 2005. Høyesteretts valg av denne uforutberegnelige rettsstillingen gir lovgiver en oppfordring til å gjennomføre samme reform i spesiallovgivningens straffehjemler som den gjorde for straffeloven.

Hvilke konsekvenser vil dommen ha for næringen? 

Dommen innebærer at selv ved de minste og mildeste overtredelser må foretak belage seg på å vente lenge før forholdet er foreldet. En kan derfor ikke slå seg til ro med at en overtredelse som etter lang tid ikke har blitt forfulgt, heller ikke vil bli forfulgt i fremtiden. Høyesteretts dom er ikke bare av akademisk interesse. Til tross for den uforutberegnelighet og utilgjengelighet som fortsatt råder, trekker dommen opp linjene for hvordan foretak som driver virksomhet som er regulert av miljølovgivningen og konsesjoner, må handle for ikke å havne i straffeansvar.